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劉紀鵬:循序漸進走中國特色的電改之路

  2018-12-20

   改革開放40年來,電力工業發展的主要亮點


  40年來,我國電力行業不斷發展進步,為社會經濟的穩定發展提供了可靠的電力保障。在政府有形之手和企業競爭環節無形之手的優化組合中,我國電力產業實現了“三個最”的發展,即付出代價最小、發展速度最快、取得成就最大,而且沒有發生太大的安全事故。40年改革歷程中,電力人沖鋒在前,默默耕耘,起到了表率和先行官作用,不辱時代使命。


  電力發展的最大亮點在于方法論,既借鑒西方經驗,又尊重中國國情,循序漸進,走出了一條中國特色的發展之路。


  方法論上的循序漸進首先體現在電力市場化改革,從發電環節引入競爭,到近些年售電側增量改革,再到考慮配電增量環節的市場化,未來可能還會在農電、存量售電上放開,最終實現輸配分開,市場調節的領域和范疇在一步步擴大。從發輸配售環節市場化的循序漸進、不斷深化,到最終目標——放開兩頭、管住中間,電力產業發展既保留了自然壟斷的特點,又引入了市場化競爭。


  組織體系上,也是“摸著石頭過河”。最早成立電力部,后來電力部、國家電力公司雙軌并存,再到取消電力部組建國家電力公司,提出“四步走”戰略,后來在2002年又取消國家電力公司成立“5+2+4”的電力組織體系。組織體系伴隨時代演變,也在不斷調整。


  產權歸屬上,既有大膽創新,又能不斷調整舊體制舊思路適應新環境。改革初期,從政府辦電到社會辦電,從國家出資到民間出資,實現了兩種體制、兩種資金有效結合。最早的集資辦電彌補了國家辦電資金的不足,集資辦電的歷史作用不能否認。但隨著市場化、規范化發展,電力行業又開始糾正集資辦電中不適應市場經濟健康發展的問題。在資本市場上,電力企業也從過去的似乎跟市場絕緣,到真正成為市場主體,成為資本市場績優的上市公司。


  回顧電力工業的發展歷程,尊重了行業的基本規律,從最初認為電力產業四環節都是自然壟斷,到最終集中到輸電網的自然壟斷,其他環節逐步引入市場競爭。時至今日,我們仍然遵守著輸電網自然壟斷和其他三個環節市場化結合的方向。這條道路之所以被證明是正確的,就是因為既借鑒了西方電力產業發展的經驗,又提出了中國自己的總體發展方向;既分離了政府和電力企業的職能,同時又有政府引導企業、企業參與競爭的協同設計。所以說,我國電業產業發展的道路,在摸著石頭過河背景下,又有通盤考慮,是循序漸進的過程。


  電力市場化二十年來,電改歷程的重要階段


  電力堪稱是國民經濟第一基礎產業。電力改革僅是全局性改革的一部分,但電力的基礎性和重要性,決定了電力改革對國民經濟的持續發展和社會安定具有至關重要的意義。


  我國電力改革不能以2002年5號文的頒發作為起點,而應以1997年1月國家電力公司的組建作為標志。我認為中國電力改革可劃分為三個階段:


  第一階段,從1997年1月國家電力公司成立并與電力部雙軌運行起到2002年3月,電力改革由國電公司主導,提出了“四步走”戰略,即,第一步,成立國電公司,撤銷電力部,政企分開;第二步,實行公司制改組,實體化,廠網分開,進行競價上網試點;第三步,全國聯網,全面推開廠網分開、競價上網,形成電力市場;第四步,完全實現配售放開,國電公司變成國家輸電網公司。


  第二階段,2002年3月到2015年3月,2002年3月國務院頒發《電力體制改革方案》(國發〔2002〕5號文件),5號文取消了國家電力公司,新設成立了由國網和南網兩家電網公司以及五家發電集團和四家輔業集團組成的電力組織體系。


  第三階段,2015年3月15日,中共中央、國務院頒發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號文件),“9號文”揚棄了“5號文”,把重點放在拆分輸配存量電網的改革思路。亮點有三:第一,明確提出“管住中間,放開兩頭”,即,管住輸配電價,放開發電和售電側市場;第二,改變電網盈利模式,讓電網公司從以往的購售電差價轉變為成本加成合理利潤的價格模式;第三,在電網售電側對社會資本開放,構建多元化售電主體,組建售電公司。


  結合15年9號文,該如何理解電力體制改革的目標


  很欣慰我的電力改革思想經住了電力改革的時間檢驗,欣慰之余愈加堅信我國電力改革只要尊重國情和電力產業的自然規律,批判借鑒國際經驗,掌握正確的改革方法論,就一定會成功。


  電力體制改革的目標到底是什么?在我看來,市場經濟是消費者主導的經濟,電力改革的終極目標理應定位于為消費者和用戶提供質優價廉、安全的電力產品和服務,使消費者得到實惠,同時促進經濟效益。而打破壟斷、引入競爭、培育完善市場、降低電力成本和提高電力工業效率僅僅是實現這一終極目標的手段而已。分清楚電力改革的手段和目標至關重要,二者不能混淆,更不能替代。


  改革并不是目的,改革只是手段。改革要循序漸進、可逆,而不能是“破碎式”改革而沒有回旋余地。2002年啟動的電改,網廠分開后,雖然發電主體多元化了,但競價上網未能實現,國家電網對發電企業統購包銷的購電模式并未改變,人們期待的大用戶和廠商直接見面、國家電網僅收過網費的新模式也未能推出。2015年新一輪電改啟動,核心是“放開兩頭、管住中間”,逐步放開增量配電與售電業務,引入多元化的市場主體,形成競爭充分的市場體系。我國電力改革歷經多年徘徊,終于避免了“休克療法”拆分電網的“破碎式”改革,駛入從增量售電側入手推進電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確航道。


  從電力工業的特點來說,我國電力改革應當做到保留自然壟斷,打破經濟壟斷,廢除行政壟斷,即通過廠網分開,把發電和售電環節推入競爭領域,把輸電和配電環節保持在自然壟斷領域;同時,在監管環節,廢除舊體制形態下以電價及投資立項方面的行政審批為核心內容的行政壟斷。


  未來電改的關鍵突破點


  未來改革中,仍要高度重視電力改革的方法論,選準下一步電力改革的方向和切入點。縱觀過去中國電改歷史進程,我的結論是:中國未來電力改革方向的出發點應該是從打破電價壟斷審批入手,而不是從電網入手進行簡單拆分。電改方面,我覺得主要有三個關鍵點需要突破。


  第一,政府的角色問題。改革核心問題在于電價,這是市場體制和計劃體制的區別之處,也是判斷是政府管電辦電還是在政府指導下發揮市場經濟企業主體作用的重要因素。電改要突破就得在電價上突破,而改革最難點,應該是電價背后政府這只有形的手。而這只手恰恰是改革者自身在負責,改革者肯不肯放棄自己手中的審批權,尊重市場的規律,這恐怕是改革當中的難點。


  第二,電網和電網公司的邊界問題。中國要辦全國的大網,大網意味著大市場,但大市場不一定都是大公司。在運營當中,電網的自然邊界和企業的組織邊界并不是永遠平衡統一。某些情況下,全國電網是由一家電網公司來管。但從長遠看,全國大網也可以由幾家公司通過市場合同、協議來共同管理。所以,全國一張大網并不妨礙電網組織體打破壟斷實行競爭的變革。


  第三,電力體制改革的依法治電問題。目前電力法制不健全,法律體系不適應,電力法至今還未更改。電力法由誰來改?如果是部門立法,免不了要強調部門利益。如果改變立法,有可能會革到自己,一直未能出臺。但是,法律終歸必須得跟上。


  電力企業產融結合的未來發展方向


  我認為,電力實施產融結合是重要的發展思路。第一,電力是國民經濟的第一基礎產業,電價不能無限地漲。因此起步初期,不管在城市國家基礎設施的鋪設上,還是特高壓及新技術新業態的應用上,電力都事關國家的生態、經濟、政治安全。所以,在國家資金有限情況下,要盡量調動電力企業的積極性。


  首先,產融結合可以為電力主業服務。電力作為重要的實業領域辦金融,是最好的金融為實體經濟服務。電力企業的發展需要運用多種資本金融手段,股票、債券等。產融協同能彌補電力創新發展投資的不足,同時這也是重要的市場經濟轉型的核心內容。這對國家的產業體制改革、金融體制改革也有重要意義。


  其次,產融結合可以規避風險。電力人辦金融、產業辦金融,首先作為服務平臺為內部成員服務,如電力的期貨交易、證券、租賃等,大量的非銀行金融機構尤其適合電力產融結合。電力人把金融用在自己服務平臺上,可以控制金融風險。


  所以,從電力入手實現產融結合,以產品經營為體,資本經營為用,虛實結合,是脫虛向實的有效方式。從國際經驗看,電力產業本身跟金融的結合也有很多成功經驗。所以,電力企業發展中如何發揮好市場的作用,如何挖掘潛力,集中財力,產融結合是非常有效的方式,而且是最好的產業結合領域,未來一定會大有作為。


  本文原刊發于《電力決策與輿情參考》2018年12月14日 第47期 標題略有刪改


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來源:中國電力網

 

標簽:劉紀鵬,循序漸進,中國特色,電改之路

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